新时代地方公益性地质工作保障能源资源安全的思考            ——以云南省为例

找矿突破战略行动自2011年实施以来，取得一系列重大成果。“油气并举”格局初步显现，重要固体矿产勘查实现重大突破，奠定了重塑矿产勘查开发格局的资源基础。我国占全球陆地面积7.2%、人口18.5%、但主要矿产消费量接近全球总量的50%，矿产开发强度是全球平均水平的4倍，国土承载压力巨大，既面临大宗资源供应保障，又面临关键矿产竞争，矿产资源高度对外依存的格局难以改变。在当前复杂尖锐的世界格局下，统筹好能源资源保障和生态文明建设的辩证统关系显得格外重要。现以云南省为例，就新一轮矿产资源战略和生态文明排头兵建设背景下，如何充分发挥地方公益性地质工作基础性、先行性作用，保障能源资源安全作如下初步思考。

一、世界主要经济体保障能源资源安全应对措施

（一）关键矿产地质找矿上升到国家战略层面

近年来，全球掀起了新一轮研究和制定矿产资源战略的热潮。美国、欧盟、澳大利亚、加拿大等国家或地区2017-2018年发布的13份具有代表性的矿产资源战略研究报告表明，各国均将地质找矿放在更加突出的战略位置，尤其是对关键矿产资源的研究已上升到国家战略层面。美国实施立足国内的找矿战略，发布了《关键矿产清单》，目的是释放美国的能源资源潜力，让找矿大有可为。欧盟推进地质找矿，促进欧洲发展增长，发布《欧盟原材料2050愿景与科技和创新路线图》。澳大利亚加强地质找矿，推动澳大利亚新的繁荣，发布《澳大利亚资源：确保子孙后代的繁荣——资源2030工作组报告》。加拿大为吸引更多投资找矿，保持全球矿业引领地位，发布《加拿大矿产和金属规划》，明确提出新一轮加拿大地质找矿战略。

（二）高度重视关键矿产管理

世界各国高度重视关键矿产管理工作，国际机构、政府部门、行业组织和科研院所均从不同层面开展了专项调查或研究，尤其是在战略管理、清单管理、风险管理和政策管理等方面形成了管理关键矿产经验。一是战略管理。美国将确保危机矿产安全和可靠供应上升为联邦战略，欧盟以安全获取关键原材料为目标的关键矿产战略，英国提出以关键矿产为重点的自然资源联合战略，日本高度重视海外矿产资源的可靠供应。二是清单管理。2013年以来，澳大利亚、英国、欧盟、美国、日本相继分布27种、40种、22种、35种和30种关键矿产清单。各国目录矿种在“三稀金属”选择上具有高度相似性，非金属矿种相对集中，大宗矿产较少。三是风险管理。正因为关键矿产具有的重要性、战略性和动态性等特征，所以，全球范围内围绕关键矿产的竞争日趋激烈，并呈现复杂化、扩大化的态势，强化关键矿产风险因子管理成为各国政府矿政管理的重点工作。四是政策管理。目前，世界范围内的关键矿产管理政策，可以概括为扩大国内供给、稳定全球供应、加强循环利用、推进技术研发等四个方面。

（三）建立矿产资源储备制度

矿产资源储备的概念提出最早是西方发达国家提出并实施。1917年，英国最早提出矿产资源储备的概念。1923年，美国颁布总统令，实行阿拉斯加石油战略基地储备。美国和日本是目前矿产资源储备比较成熟的国家。此外，德国、法国、瑞典等十多个国家相继建立了矿产资源储备制度。美国目前储备的战略物资共有63类93种，储备目标是可保证国家紧急时期90天的需求量。日本建立了国家储备和民间储备的协作制度，国家储备和民间储备分别占70%和30%，储备矿种为稀有金属、石油、液化石油气等，稀有金属储备目标为国内60天的消费量。德国储备矿种为石油、铬、锰、钒、钴、石棉等，以民间储备和同民间签订合同的国家储备两种方式进行。储备合同约定，在发生紧急状态时，政府对与政府有关的民间所有储备具有支配权和分配权。

二、新形势下我国能源资源安全形势分析

矿产资源是经济社会发展的重要物质基础和支撑，关系着国家当前和长远的发展。历史经验证明，一旦发生突发事件或国际矿业市场剧烈动荡，将严重影响国家经济安全和国防。在国际竞争日趋激烈、中美贸易摩擦不断升级的新形势下，加强战略性关键矿产调查评价和资源管理政策研究，对于保障我国战略性新兴产业发展和国家能源资源安全具有重要意义。

（一）国家层面资源战略

党和国家领导人对找矿突破战略行动高度重视，做出了一系列重要批示，对找矿突破战略行动取得的成果给予肯定，强调要持续推进找矿突破战略行动，有效调动社会资本力量，加大国内矿产资源的深勘精查力度。2019年，习近平总书记就战略性矿产资源安全保障作出了2次重要批示。在2019年全国自然资源工作会议上，自然资源部部长陆昊指出：“保障能源资源安全，加强地质调查和矿产勘查”是部重点工作的重要组成部分，认为我国矿产资源需求将持续增长、矿产资源综合进口依存度高和资源有效供给不稳定的局面将长期存在，要牢牢守住影响全局的能源、大宗矿产和战略性新兴产业矿产资源供给底线，保障国家经济安全，做到“手中有粮，心中不慌”。

（二）云南省资源现状分析

能源资源优势明显，“三稀”找矿潜力巨大。云南省清洁能源开发潜力很大，但地热资源的开发仅仅局限在昆明地热田和腾冲热海，其余绝大部分盆地的热水资源尚未开发。页岩气具备大规模成藏的基本条件，但针对页岩气开展的地质勘查工作相对滞后，真正的资源家底不清。煤层气资源在南方各省仅次于贵州，煤层气的勘探开发对改善云南能源结构、保护生态环境具有重大意义。云南省矿产资源丰富，固体矿产保有资源储量居全国前十位的有69种，居前3位的有26种，近几年，云南省在“三稀”找矿取得突破性进展，滇中地区首次发现碳酸盐黏土型锂矿床新类型，盈江-龙陵地区首次发现含铍花岗伟晶岩脉，滇西腾冲-盈江-陇川地区和滇西临沧花岗岩体内均取得了离子吸附型稀土矿重大找矿突破，显示了在“三稀”找矿方面巨大潜力。以全国35种战略性矿种在我省的分布情况，有16种为我省优势及特色矿产，分别是铁、锰、钴、钛、锡、钨、铜、金、镍、锗、铟、稀土、磷、石墨、煤、页岩气，进一步突出了云南省在我国能源资源保障中的重要性、主导性、特色性。保障国家能源资源安全，必须拿出“云南方案”，体现“云南担当”，贡献“云南力量”。

勘查投入逐年下滑，资源保障程度下降。虽然云南省新增查明资源量有明显增长，但是，由于矿产资源在不断开发，加之后期投入勘查的资金明显不足，导致部分大宗矿产资源的保有量明显下降。我省矿产勘查资金投入总体逐年下滑。六年来，年度矿产勘查投入从最高的21.88亿元（2013年度）跌到3.80亿元（2019年度），跌幅超过八成。省级地勘基金投入也从最高的3.8亿元（2012年度）下降到2300万元（2020年度），可供商业性矿产勘查投入的后备靶区不足，公益性地质调查难以引导和拉动商业性矿产勘查，社会投资信心尚待恢复。

生态红线划定，矿产资源供应风险加剧。全省生态保护红线面积11.84万平方千米，占国土面积的30.90%，且与我省重要成矿区带在空间上高度重叠，致使大量正在开发或有待开发的的重要矿产资源无法再规划开发，客观上将大大压缩我省矿业开发空间，引起资源安全保障程度的下降，急需要加大在非生态红线区的资源勘查力度，挖掘现有生产矿山的资源潜能，加强矿山深部和外围的找矿工作。同时，急需开展生态红线内压覆矿产资源的战略储备研究，提高资源的后备安全保障能力。

生态文明建设背景下，绿色勘查和综合评价理念尚未形成。绿色勘查是矿产勘查领域贯彻落实习近平生态文明思想的重要举措，是保持我国地质勘查行业持续健康发展的迫切需要，调整对生态环境影响较大的地质找矿工作手段和技术，对造成地表环境破坏的勘查手段进行适度调整或采用替代勘查技术，加强地质找矿工作后续对生态环境的恢复，将地勘工作对生态环境的影响降到最小。矿产调查要由过去注重数量向注重数量、质量、生态综合评价转变，由过去着重于调查地质潜力向地质潜力、开发条件、环境影响“三位一体”的综合评价转变。转变观念，大力推行绿色勘查和综合评价任重道远。

机构改革后，贴合云南实际的涉矿政策急需探索创新。一是矿业权政策研究现状与实际需求不匹配，矿政管理制度亟须完善。目前，我国矿业权管理政策处于改革调整时期，在政策法规尚未完全到位的情况下，现行一些规定不适应当前勘查工作的实际需求。此外，受到权益金制度影响，部分财政出资的优质探矿权不能及时向社会转让，已有矿业权周边资源难以整合利用。二是资源管理研究不足，难以高效支撑自然资源部门行使“两统一”职责。矿产资源规划、管理、保护与合理开发利用水平等关键环节研究与实际情况深度融合不够，对实际工作开展指导性不强，资源科学化管理水平总体不高、资源节约集约高效利用较低，难以高效支撑“统一行使全名所有自然资源资产所有权人职责和所有国土空间用途管制”。

三、新形势下保障能源资源安全工作的思考

今年1月，习近平总书记考察云南时深刻指出：“做好一个地方的工作，首先要认识本地区的特点。”云南是矿产资源和矿业大省，素有“有色金属王国”和“磷化工大省”之称。在生态文明排头兵和最美丽省份建设大背景下，进一步巩固传统地质工作优势，统筹好能源资源“战略研究-调查评价-开发利用-矿政管理-产业发展”内在关系，建议重点做好以下八个方面工作。

（一）深化基础地质研究，提升工作程度和研究水平。截至2019年底，全省完成1︰5万区域地质调查、矿产地质调查面积占国土面积的61.65%、33.16%，基础地质调查工作及研究程度总体较低，限制了对成矿区带成矿规律全面系统总结和认识，不利于地质找矿工作的统筹部署。深化基础地质研究，面上围绕重要成矿区带、矿集区开展1︰5万基础地质调查，提高云南基础地质调查工作程度。点上开展“三稀”矿产成矿地质背景和成矿规律研究，加强关键金属元素圈层循环与成矿机理和成矿规律、关键金属元素赋存状态和节约集约利用等问题的基础研究，开展深部成矿找矿理论和勘查技术方法研究。

（二）聚焦战略性关键矿产，支撑新兴产业发展。2020年年初，国务院批复《战略性矿产资源产业高质量发展规划纲要（2020-2035）》，对保障战略性矿产资源安全作出了全面系统的部署安排，要求各地要落实工作责任，制定具体政策措施，切实推动本地区战略性矿产资源产业高质量发展。结合我省能源资源禀赋特征，对当前及今后地质找矿工作建议部署如下。一是重点聚焦“三稀”矿产。加强陇川-泸水地区稀土矿、滇中地区锂矿、滇西铍矿，关注钍、铟、锗的综合调查评价。二是夯实优势矿产。进一步加强乌蒙山滇黔相邻区和兰坪-保山-镇康地块铅锌矿，迪庆地区和东川-元江地区铜矿，扬子地块西缘金矿，镇雄-威信地区磷矿地质找矿工作。三是关注非金属矿产。高度关注晶质石墨、萤石、硼以及高纯石英等非金属矿产资源的调查评价。四是兼顾清洁能源。做好滇西地热、滇东北煤层气、四川盆地周缘云南境内以及宁蒗-丽江古生界地层页岩气、腾冲-洱源一带干热岩等清洁能源的调查评价。

（三）开展砂石土资源调查，支撑全省基础设施建设。砂石骨料作为国民必须的大宗资源，在国民经济中占有重要地位。根据2018年国家统计局公布的《战略性新兴产业分类（2018）》资料，机制砂石被列入我国战略新兴产业的重点产品。2019年全国骨料生产量达到了200亿吨，而随着环保政策的收紧以及各地固定资产投资的稳定增长，使得全国多地出现砂石骨料供不应求的情况。今年6月，省发展改革委公布《云南省基础设施“双十”重大工程工作推进方案》，10项在建项目和10项新开个项目对砂石骨料将迎来巨大需求。根据《自然资源部关于完善矿业权管理有关的事项的通知》（征求意见稿）关于加大砂石土资源供给的政策导向，在全省范围内开展砂石土资源调查，摸清家底，对于全面做好“六稳”工作、落实“六保”任务具有重大现实意义。

（四）以资源需求为导向，主动为中大型矿山企业提供技术服务。企业是保障我国能源资源供应的实体。当前，资源型矿山企业已经将资源的获取与储备上升到战略高度。以XX矿业公司为例，其境内铜铅锌在产矿山17座，主要位于云南省境内。从目前形势看，铜铅锌各板块保有资源量离战略目标资源量缺口巨大，显示了在优质资源方面的紧缺与窘迫，并且具备较好经济效益的矿山资源服务年限均不长，形势严峻，以易门狮子山、楚雄六苴、澜沧老厂、德钦羊拉等矿山资源需求最为急切。矿山企业自身地质找矿技术力量薄弱，尤其是在成矿规律研究和找矿预测等方面缺乏系统的基础地质资料，综合研究能力不足，迫切希望能够充分利用公益性地质调查成果支撑企业完成找矿突破。

（五）充分发挥省地勘基金衔接作用，促进矿业持续健康发展。省级地勘基金设立主要目的是增强矿产资源对我省经济社会可持续发展的保障能力, 提高矿产资源管理宏观调控水平，鼓励和引导社会资金投入，建立矿产资源勘查投入良性循环机制。充分发挥好基金的政策调控和分担勘查风险的作用，支撑衔接好公益性地质调查和商业性矿产勘查工作，优选勘查矿种、勘查区域，紧密衔接地勘基金与矿业权出让制度改革，为矿业权出让提供优质矿产地，促进地勘基金良性循环。加大对矿产资源勘查、开发新技术的研发，矿产资源成矿地质背景研究、开发利用关键环节技术创新等领域的投资力度。

（六）探索生态功能区内开展公益性地质调查云南经验，加强矿产资源储备调查。据初步统计，我国自然保护区陆地面积约占全国陆域国土面积的15%以上，且与我国26个重点成矿区带在空间上高度重叠。自然保护区内已有矿业权超过9000个，已发现矿产资源约占全国矿产资源总量的20%,未（待）发现资源约占全国总量的30%。云南省生态保护红线面积占国土面积的30.90%，远远高于全国平均占比。保护区内如何开展公益性地质调查工作是当前国家和省级层面都面临而且急需解决的一个重大问题。尽管《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》明确，中央和地方财政出资勘查项目，不再新设置探矿权，凭项目任务书开展地质勘查工作，但对于保护区内如何开展公益性地质调查工作并没有提出指导意见。结合云南实际，对生态保护区内矿产资源进行储备调查，积极探索保护区内开展公益性地质调查的云南经验，一方面可以为保护区内清退后的矿业权处置提供通道，保护矿产资源，另一方面，通过对这类资源的统一规划和管理，大大缓解由此引发的资源安全后备保障能力显著下降的现状。

（七）服务自然资源管理，延长地质工作链条。习近平总书记强调；“资源开发利用既要支撑当代人过上幸福生活，也要为子孙后代留下生存根基。”面对自然资源管理工作带来的全新挑战，在立足矿产地质调查优势基础上，聚焦自然资源“两统一”核心职责，抓住自然资源管理的关键领域和关键环节，努力延长矿产地质调查工作的服务链条，发挥公益性地质工作优势，积极承担各级自然资源部门重大专项工作，着力提升支撑矿政管理能力水平，肩负起矿产资源勘查、保护、开发、管理的时代重任。

（八）践行“一带一路”倡议，积极谋划地质工作“走出去”。全球矿业格局加速改变，为我国矿业走出去提供了战略机遇。 “一带一路”沿线的东南亚五国矿产资源丰富，尤其是我国紧缺的部分矿产资源在上述五国多属于优势矿产（如越南、缅甸的石油、萤石，老挝、泰国的钾盐、锡矿，越南的铝土矿、富铁矿和铬铁矿），与我国有很强的资源及产业互补性，并且都有将资源优势转化为经济优势的共同愿景。中国桥头堡战略的实施，给了云南“向后转”、成为“排头兵”的历史机遇，云南成了国家对外开放和“走出去”的发展前沿，云南参与周边国家矿产资源开发的深度和广度将不断加深。利用政策优势和区位优势，公益性地质工作要加大“走出去”步伐，积极探索“政府引导-公益衔接-商业跟进”的多方合作模式，推动云南与次区域国家在基础地质调查、矿产资源调查评价、矿产资源开发与加工方面的务实合作。

四、对策措施

（一）吸取以往地质找矿工作的经验教训

近几年实施的公益性地质找矿项目总体找矿成果不突出，主要存在以下问题：一是部分项目选区不扎实，立项依据不充分，导致预期找矿目标难以实现。二是地质找矿的工作方式仍然停留在以往“通过区域性工作直接发现矿产地，或者通过物化探异常查证工作发现矿产地；通过进一步大比例尺物化探圈定异常，并直接施工工程验证；或根据已有矿产产状按照工程网度进行控制追索”的老一套找矿思维上，地质找矿工作的技术含量不高。三是随着找矿工作重心从区域找矿和浅表找矿转向深部找矿，配套的理论学习和物化探技术手段没有同步跟进，先进的物化探设备缺乏更新，地质物探有效融合不够，物化探异常的解译对于深部找矿支撑不足。四是长期存在“重生产轻科研”的管理模式，“产-学-研”脱节，不利于高水平找矿人才的培养。五是对于前沿性领域的跟踪学习不足，对于成矿的认识仍然局限在传统的模式模型中。

（二）加快地质找矿转型升级步伐

深刻认识新时代地质找矿工作面临的变化，坚守主责主业不动摇，加快地质找矿转型升级的步伐。一是加强中央有关能源资源安全保障文件精神的解读宣传，提升找矿技术人员的自信和信心。二是注重找矿人才的培养，形成稳定找矿地质研究团队，逐步培养省内一流、国内知名的“矿种专家”和“区带专家”。同时，加快精通“矿政管理+勘查设置+开发评价”复合型人才的培养。三是加快深部找矿技术方法集成创新。技术方法是透视深部的“眼睛”，技术方法创新是深部勘查的“钥匙”。深部信息只有通过技术方法去获取，预测结论也只能利用技术方法去验证。四是大力推进绿色勘查和综合评价，总结符合云南实际的绿色勘查经验。

（三）拓展地质找矿工作外延和内涵

长期以来，地质工作人员在实际中依然没有树立正确的大地质观，没有认识到地质工作本应具有的内在科学价值。甚至认为地质工作就只是找矿。因认知的狭隘导致矿产地质工作链条仅仅局限在调查、勘查阶段。转型发展，必须要立足自有优势，积极开发地质找矿、资源管理方面所拥有的宝贵资源，拓展地质找矿工作外延和内涵，打通矿产地质工作全流程，在夯实公益性地勘单位主业优势同时，亦能全方位支撑自然资源管理工作。

（四）深入贯彻新发展理念促进行业高质量发展

9月11日，习近平总书记在科学家座谈会上发表重要讲话，他强调，希望广大科学家和科技工作者肩负起历史责任，不断向科学技术广度和深度进军。当前，事业单位改革进入窗口期，迫切需要转变观念，牢固树立“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，坚持把科技创新作为引领发展的第一动力。要创造有利于科技创新的良好科研生态，营造比学赶超、争先创优的良好氛围，建立健全科学评价体系、激励机制。要充分发挥公益性地质工作基础性、先行性、战略性特点，紧紧围绕自然资源“两统一”核心职能职责和基础地质、地质找矿等方面重大科研问题，鼓励技术人员解放思想、积极探索、勇于创新，逐步培养一批省内领先、国内一流的行业领军人才、创新团队。要加强与中国地质调查局、科研院所以及高等院校沟通对接，争取在理论研究、技术研发、方法试验等方面开展务实合作。

（五）统筹做好中央和地方公益性地质工作的衔接

2020年6月，《国务院办公厅关于印发自然资源领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发〔2020〕19号）明确，将战略性矿产资源调查，全国性自然资源节约集约利用评价考核确认为中央财政事权，由中央承担支出责任。将矿业权管理，矿产资源储量管理确认为中央与地方共同财政事权，由中央与地方共同承担支出责任。将地方行政区域内的矿产资源节约集约利用确认为地方财政事权，由地方承担支出责任。统筹做好当前和今后中央和地方公益性地质工作整体部署，形成工作合力，促进自然资源的保护和合理利用，维护国家生态安全，为推进美丽中国建设、实现人与自然和谐共生的现代化提供有力支撑。

五、结语

能源资源安全是国家安全的重要组成部分。新时代地质科技工作者必须面向国家经济发展和社会重大需求，担当时代使命，在地质找矿上再立新功、在支撑矿政管理上探索创新、在资源节约集约利用上科研攻关，全方位保障国家能源资源安全。

（本网站所发布的论文为2020年西部地经网学术年会征集到的论文原稿，以供交流分享，论文的真实性和合法性由作者自行负责。）