黄河流域上游甘南段水源涵养区生态保护和高质量发展对策浅谈

“黄河宁、天下平”，治理黄河历来是治国安邦的大事。习近平总书记2019年8月在甘肃视察时，首次提出要共同抓好大保护，协同推进大治理，推动黄河流域高质量发展，并要求甘肃负起责任，抓好黄河上游水土保持和污染防治工作，突出甘南黄河上游水源涵养区和陇中陇东黄土高原区水土治理两大重点，为黄河生态治理保护做出应有贡献。2019年9月，习近平总书记在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话，明确将黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略。

黄河流域上游甘南段是我国重要的生态涵养区，更是全国脱贫攻坚的主战场之一。面对黄河流域甘南段的多样性、复杂性，甘肃要把生态产业作为推动流域内高质量发展的推手，强化各类要素支撑，挖掘黄河流域甘南段的保护和发展潜力，推动区域高质量发展。

本文试从实现生态保护与经济社会发展的视角，搭建总体生态保护框架思路，并针对重大问题提出实施的战略路径和对策建议。希望能为黄河流域上游甘南段生态保护和高质量发展国家战略的具体落实，提供一些参考依据。

一、黄河流域上游甘南段现状特征与发展机遇

（一）甘南段自然现状

黄河上游甘南甘南段包含夏河、碌曲、玛曲、临潭、卓尼及合作5县1市，涉及区域面积3.057万km²。西枕青藏高原，东靠岷山，南连若尔盖高原，北接黄土高原，属青藏高原与黄土高原的过渡地带。气候总体特点是地处高原，天气多变，经常风雨骤至，昼夜温差大，日照强烈，蒸发强烈。

黄河流域甘南段土地、能矿和生物等资源较丰富，空间分布上存在着明显的地域分异。黄河流域甘南段土地资源较为丰富，可利用土地主要分布在高原山地和高原河谷盆地，其中草地是该区域内最重要的土地利用方式。黄河上游甘南段面积最大的生物资源为天然草原，面积248.4万hm²。植被资源丰富，有草本植物1240种。甘南是国际重要湿地的集中分布区，总面积48.88万hm²。水能资源年平均水资源总量为65.9745亿m³。矿产资源丰富，是我省主要的黄金产地。黄河流域甘南段的生物资源种类较多、地域特色鲜明。

（二）经济社会发展现状

黄河流域甘南段主要以农牧业生产为主，经济发展水平低。其主要特点是：一是经济总量小，人均水平低，居民收入增长缓慢，生活水平不高，是一个亟待加快发展的区域。国内生产总值218.33亿元，人均生产总值30252元，位列全国30个少数民族自治州的第27位，全省14个市州的第13位。农牧民纯收入8437元，位列全国30个少数民族自治州的第23位，全省14个市州的第12位。城镇居民可支配收入26592元，也排甘肃深的后位。二是经济结构单一，产业结构层次低。该区以传统的农牧业为主，生产方式落后。三是人均消费水平低，城市化进程缓慢。特别是一些藏族游牧群众，居无定所，衣食简单。州府所在地合作市，城市人口仅有9.5万，规模太小。现有76个乡一级行政区中，街道和建制镇仅占42%，城镇化水平为37.0%，城镇化率较低。

 

图1 2020年甘肃省各市州GDP及增速分布

总体来看，甘南州在“十三五”时期，无论是经济总量，还是人均水平，均出现明显的下滑趋势，这说明黄河流域甘南段宏观经济的发展水平和全省的差距有下拉的趋势。

二、关键问题与发展机遇

（一）关键问题

从国家主体功能规划划定黄河流域甘南段属于“甘南黄河重要水源补给生态功能区”的生态地位来看，黄河流域甘南段发展的关键问题是生态保护与开发之间的矛盾，但从问题本源看，关键之处主要体现在4个方面：

1.地处黄河上游水源涵养区，生态环境问题严重，生态功能优势逐步降低，难以支持国家的生态战略需要。主要表现在①甘南地区草原退化严重。甘南拥有天然草原3458.2万亩，但退化草原面积达2576.01万亩，占比为74.48%，且有重度退化草原454万亩，中度退化草原1123万亩。②草地沙化势头不减。沙化面积8.81万亩，潜在沙化面积54.31万亩。③历史矿山开采不合理，遗留问题较多。④水土流失严重，水土保持能力下降；水土流失面积达到59.314万hm²，强度以中度为主。⑤湿地面积逐渐萎缩，生态环境恶化；据甘南州水务局资料，整体上来看，截至2010年，玛曲湿地总面积减少73696hm²，湿地率由21.84%降至14.16%。

2.甘南地处地处青藏高原与黄土高原的中间地带，其生态过渡带和脆弱带的根本自然属性。决定了其不具备承载不合理且规模性扩展的人类活动的能力，尤其是生态脆弱地区大量超载人口长期靠依附于土地资源的农牧业维持生计，未得到非农产业化转移。

3.黄河上游甘南地区人口和产业集聚的区域二、三产业发展规模有限，不具备吸纳生态脆弱地区过载的农牧业人口的能力。合作、玛曲、夏河等地区能矿资源富集区，资源开发长期处于采掘和粗加工低端，高附加值和可吸纳劳动就业的中、高端产业严重缺失，矿产资源优势难以转化为经济优势，服务区域经济发展。非农产业薄弱，目前仅有牛羊肉、皮毛、牛奶等畜产品的初级加工，技术装备落后，产业链条短，市场竞争力弱。

4.近几年已经开展的退牧还林还草政策、风沙源治理工程、草原治理、防护林建设工程等生态恢复保护举措和扶贫、移民等富民措施虽都取得了显著成效，但往往都仅注重于生态或发展的某一个方面，单一、零散的措施缺少整体性和统筹性战略，难以将生态保护与经济发展有机结合。

（二）发展机遇

随着近年来中央关于加强生态文明建设、“一带一路”建设、甘南黄河上游山水林田湖草工程、甘南州涉藏州县建设专项等重大战略的推进落实，尤其是黄河流域甘南段生态保护和高质量发展上升为国家战略，为统筹解决黄河流域甘南段存在的上述关键问题带来了重大战略机遇。山水林田湖草工程为黄河上游流域甘南段现生态恢复保护提供了具体的落实举措，甘南州涉藏州县建设专项计划为黄河流域甘南段经济建设进一步发展提供了政策资金倾斜，“一带一路”建设为黄河流域甘南段实现高质量发展提供了内联外通动力。

三、黄河流域甘南段生态保护和发展的框架思路

针对黄河流域上游甘南段的关键问题，结合国家各种发展战略机遇，使黄河流域的生态得到全面恢复和有效保护，必须通过推进高质量发展才能加以实现。黄河流域上游甘南段生态保护和高质量发展应该按照“基底-生态优先、承载-发展约束、驱动-内外关联”的战略思路建构总体框架，通过国土规划中的生态、农业和城镇“三区”发展互动，解决生态恢复保护和高质量发展之间关系协调的重大战略问题。

针对黄河流域上游甘南生态环境现状和发展实际，甘南地区的生态保护和高质量发展的总体框架可从3个层面加以理解：

（一）黄河流域生态保护和高质量发展国家战略可按基底-生态优先、承载-发展约束、驱动-内外关联划分为3个前后衔接、逻辑递进的战略环节；该环节旨在主要在国土空间规划中，根据区域内生态保护和发展实际，划分相应的生态保护区、适于发展区。“基底”是指自然环境条件和资源环境基础，“生态优先”是指在进行自然环境条件和资源环境基础评价过程中把生态放在诸多要素的首位。依据“三区”建设的要求，选择“山、水林、田、湖、草、沙”等要素刻画指标，国土空间规划过程中对整个流域的开发人类活动适宜性进行评价，划分“三区”。

（二）国土空间“基底”评价按生态优先原则识别出“三区”范围，为保护与发展提供空间差异化功能指向，也便于资源环境承载能力的评估。此环节具有承上启下的作用，旨在明确不同功能区域资源环境的最大资源承载力，根据适宜性评价划定的“三区”区域，评价出土地资源利用、生态环境承载总量以及空间分布关系等的区域资源环境承载能力。然后进而进行功能区域差异化的保护与发展的布局调整策略。

（3）驱动-内外关联。该环节针对不同功能区域的高质量发展，以及通过发展解决历史遗留生态环境问题和区域发展不协调问题，重点解决了流域内区域生态保护和高质量发展中的驱动力缺乏问题。生态功能区域的措施要点包括矿山修复、退牧还草、水土流失治理、小流域整理、草原治理、生态多样性建设等；农业功能区域的策略要点包括基本农田整治、高标准农田建设对土地配置不当、利用不合理，及分散、闲置、未被充分利用的农村居民点用地实施深度开发等；城镇功能区域的策略要点包括人口产业空间集聚、新型产业培育、已有产业的改造升级、沿海技术成熟、产业链成熟的产业的引进等。

四、黄河流域上游甘南段生态保护和高质量发展的建议

（一）生态保护

近年来涉藏专项规划、甘南山水林田湖草项目、草畜平衡、退牧还草等项目的开展，已经使得该区域内生态环境的恶化趋势有所减缓，但长期的矿产资源开发、放牧过度等使其生态保护面临的形势依然严峻。

1.建立以“互联网+”为基础的地质调查数据库。在自然资源现状调查、承载力容量评价、生态环境保护方面的充分发挥“互联网+”、大数据的优势，综合运用移动互联网、云计算、大数据等技术，建立基于三维可视化及网络化的态势感知大数据平台，以信息可视化和决策科学化的方式来实现区域管理数字化、智能化、立体化，实现黄河上游甘南段生态环境的GIS数据集成、监测预警及动态化管理。根据国土空间“基底”评价识别出的“三区”范围，进行资源环境承载能力的评估，并对合格参数进行实时监测。

2.以生态保护与修复为基点，统筹考虑生态、贫困与“三农”问题。生态保护和高质量发展相互依存，密不可分。黄河流域上游甘南段，地处甘南高原地区，重要生态区和深度贫困区重叠面大，且以农、牧区为主，一些地区对能矿资源、草原、水资源短期效益的过度追求，阻碍了当地生态环境的正常恢复，也破坏了原有的生产系统。针对黄河上游甘南重要玛曲、碌曲等生态区、深度贫困区等自身发展能力严重缺失的地区，结合国家生态文明建设、涉藏专项建设、乡村振兴、黄河高质量发展等机遇，实施一批重大生态-移民-城镇化建设工程，按照“功能区内搬迁、人口集中、产业转移、发展优势”的思路，不遗余力的推进重点生态功能区和深度贫困区生态建设，促进区域协调发展，从根本上解决长期存在的生态贫困、农牧民生存发展问题。

3.延续以退牧还草还湿为主的生态恢复措施，加快完善生态补偿政策。退牧区在确保退牧还林还草成果基础上，提出生态恢复保护国家补偿退出路径和机制。

4.黄河问题，表象在河，根子在域。要彻底解决这个问题，就要实施全流域统筹兼顾、协调治理。以甘南山水林田湖草沙一体化治理项目实施为抓手，秉承“整体保护、综合治理、系统修复”理念，按照“流域特征+生态功能”、“主要生态环境要素+生态环境问题”的山水林田湖草沙一体化保护和修复格局，集中开展重点区域的生态环境治理工作，区域内布设重点项目“以点带面，以面成区”，综合推进流域内的生态环境的综合治理。针对玛曲、夏河、合作矿资源开采区，重点在公路沿线、集中连片采取地形地貌修复、地质灾害消除、土地资源复垦的措施，分类分批解决能矿资源历史遗留问题。针对玛曲、夏河退化草地，是以恢复草原植被为主的工程，在“尊重自然、差异治理”主导原则下，应用生态学、植物生态学、恢复生态学等学科理论与技术方法，对“黑土滩”退化草地综合治理、草原鼠害防治和过牧型退化草地等内容。针对草原沙化，以防止河流侧向侵蚀草场、阻止流沙入侵草场、恢复河岸边缘退化草地为主要建设目标，采取“林带低覆盖、草地全覆盖，阻固沙为先导、草地功能恢复为目标”的林带建设和草地植物群落恢复理念，通过灌草搭配、阻固结合，建成具有垂直双层结构、水平岸+草带状复合，护岸、阻沙与草地植被恢复为一体综合林草带工程。针对小流域沟道、同沟道上下游不同流段水土流严重程度特点，采取先坡面后沟道，治坡与治沟措施相结合，点、线、面状综合防控，护岸工程与林草措施相结合的治理思路，选择设置坡面水土保持功能提升工程、沟头溯源侵蚀防护工程、沟道中下游披岸、谷坊工程等治理措施与工程，形成区域水土流失生态保护与修复综合治理工程配置模式。同时加强大夏河、洮河等黄河支流水环境污染综合治理。依托黄河岸堤、沿岸保护利用水系、湿地、林地、草地等自然资源，建设黄河沿岸生态景观风貌带。

（二）高质量发展

1.利用矿产资源优势和引进先进技术，推进资源产业深加工，逐步完成能源产业结构的调整和升级换代。以金矿资源为主，发挥区域内资源优势，将资源优势转化为经济优势。有规划性的集中连片对合作、玛曲、夏河等金矿资源富集区进行金矿资源勘查开发，通过产业扶持、政策优惠培育良好的产业配置环境，吸引国内大型金矿资源开发企业进入，采用新技术、新方法进行开采。另外由省政府相关部门牵头，集中资源打造“千吨黄金生产基地”、“黄金小镇”，使得金矿资源产业链由采掘、粗加工的低端模式向高附加值、可吸纳劳动就业的中、高端产业延伸。加快矿产资源绿色开采和加工技术升级改造，形成绿色基础产业体系。

2.发挥自然资源优势，发展绿色旅游。甘南地区自然景观、旅游资源优势明显，应该加大旅游资源的开发建设力度，以打造精品区和品牌产品为途径，充分发挥旅游产业作为实体经济和无边界产业所具有的带动性、包容性。走可持续发展、稳扎稳打现有旅游资源的开发和保护。通过招商引资，打造“甘南香巴拉”、“大美湿地”、“民族特色”旅游品牌。探索出一条旅游发展中具有甘南特色的“甘南模式”。

3.大力发展太阳能、风能等可再生能源开发规模。充分利用甘南地区光照时间长、多风的自然特点，实现产业多样化，发展绿色能源。

4.健全空间精细化管治、区域差异化发展和对外开放等现代化管理体系。立足生态、农业和城镇三区及其资源环境承载能力，参照各地新一轮的国土空间规划方案，制定精细化、差异化的空间管治和区域发展政策。夯实“一带一路”陆路走廊基础。

5.抢先发展大数据集成与地质信息智能服务。目前甘南山水林田湖草沙一体化治理监测预警系统正在建设中，下一步应该以此为契机，建立生态、农牧、自然资源监测一体的数据平台，将地质信息智能服务用于农牧业、矿产资源、水资源、草原资源的开发建设中，使地质大数据智慧云，转化为经济效益。

 

（本网站所发布的论文为2023年西部地经网学术年会征集到的论文原稿，以供交流分享，论文的真实性和合法性由作者自行负责。）