云南省矿产资源储量评审业务创新优化路径研究

摘要：矿产资源储量管理不断发展和完善。云南省省级矿产资源储量评审机构云南省地质科学研究所通过开发储量评审三维建模软件、优化业务流程、修订管理制度等方式，推行信息化、精细化、规范化管理，有效提升评审效率，解决评审管理不能适应新时期矿产资源管理要求、储量资料数据化程度不高、数据资源共享难以推动等问题。本文通过查阅文献、实地调查、归纳总结、对比分析等研究方法，运用流程再造理论，分析云南省地质科学研究所储量评审管理案例，总结改革经验，提出对策建议。

关键词：储量评审；优化路径；建议

Research On the Optimum Path of Mineral Resources Reserves Evaluation of Yunnan Province

Abstract: Reform and development has been taken on the mineral resources reserves evaluation of Yunnan Province.As the accrediting and validating agency for reserves evaluation, Yunnan institute of geological sciences carried out information management, delicacy management and standardization management, by constructing 3D modeling software, optimizing evaluation process and revising the management system. The measures improved efficiency greatly and solved drawbacks such as: evaluation management unable to adapt the need of mineral resources management, lack of datamation and data sharing. The essay uses literature review, interview survey, summary and comparative analysis approach, introduces Reinventing Government Theory, studies the case of management of reserves evaluation of Yunnan Institute of Geological Sciences, summarizes the experience of the reform and puts forward the countermeasures.

Keywords: Reserves Evaluation; Optimum Path; Suggestion

 一、研究缘起

（一）研究目的

矿产资源储量管理是矿政管理的重要组成部分，有利于自然资源主管部门摸清矿产资源家底，提供数据基础，维护国家所有者权益，确保国有资产不流失。20世纪50年代，我国开始实行矿产资源储量统一审批制度，由国务院或各地省级矿产储量委员会负责储量报告审批。为了深化“放管服”改革，优化营商环境，储量管理制度于2003年确定为评审备案制^[]。矿产资源储量评审备案从行政权力类型来说，属于行政确认，可细分为评审和备案两个环节。云南省省级矿产资源储量评审由云南省自然资源厅公开招标选择评审机构提供技术服务，对储量报告进行技术性审查，并出具评审意见书。备案环节由云南省自然资源厅对评审意见书进行合规性审查，并对评审通过的资源量进行行政确认予以备案。

2017年10月以来，云南省地质科学研究所作为云南省省级矿产资源储量评审机构，受云南省自然资源厅委托承担储量评审工作。2020年3月31日，云南省自然资源厅印发《关于贯彻落实自然资源部推进矿产资源管理改革若干事项的实施意见（试行）》（云自然资规〔2020〕2号），全面推进矿产资源储量管理改革，实行矿产资源储量分类，明确矿产资源储量评审备案范围和权限，取消矿产资源储量登记事项^[]。2022年2月21日，云南省自然资源厅出台《关于进一步规范矿产资源储量评审备案的通知》（云自然资储量〔2022〕102号），提出“把矿产资源储量评审备案纳入政务服务系统”。为适应新时期矿产资源储量管理要求，云南省地质科学研究所开发了“矿产资源储量评审三维建模软件”辅助评审，进一步优化了流程，及时修订完善配套管理制度，更好地支撑云南省储量管理工作。

（二）研究技术路径

本文以云南省地质科学研究所矿产资源储量评审管理为研究对象，通过查阅文献、实地调查、归纳总结、对比分析等研究方法，引入流程再造理论，分析储量评审现状，找到存在问题并分析原因，总结改革经验，着眼于解决实际问题，提出对策建议，为优化提升储量评审管理和服务质量提供理论基础。

二、早期实践

（一）加强评审专家管理

云南省地质科学研究所依托上级主管部门云南省地质矿产勘查开发局，建立了专业种类齐全、业务能力过硬、报告编写及评审经验丰富的102人评审专家库，涵盖地质勘查、水文地质工程地质环境地质、采矿、选矿、物探、化探、测量、分析测试、矿山设计及矿产经济等专业。制定评审专家管理办法，明确相应专业内容的审查重点，建立培训、考核长效机制。与入库专家签订廉洁自律承诺书并发放聘书，要求评审专家对其署名的报告审查意见客观性、合法性、合规性负责。对违反评审工作纪律，不按规范、规程、标准、技术要求与管理规定进行评审，玩忽职守、弄虚作假、徇私舞弊，尚不构成犯罪的专家，上报云南省自然资源厅，移出评审专家库；构成犯罪的，由相关部门依法追究刑事责任。通过对评审专家严格管理，有效地降低了评审风险。

（二）严格把关报告预审

近年来，由于地质勘查工作质量监督管理机制尚不完善，储量报告质量显示下滑趋势，报告预审环节至关重要。云南省地质科学研究所配置专职专家3人，负责把控报告预审质量关。专家依据主管部门相关规定及现行标准规范，重点审查送审报告是否符合法定权限范围、申报单位提交的申请材料是否齐全并符合规定形式，控制预审时限，5个工作日内出具受理意见。自2020年5月全面推进矿产资源储量管理改革以来，云南省地质科学研究所收到云南省自然资源厅委托评审的矿产资源储量报告普遍反映出对现行标准规范理解不到位、申请事由不明确、资源量估算不合理等问题。

（三）实践成效及功能发挥

截至2022年7月，云南省地质科学研究所收到报告131个，完成评审备案85个，占送审报告64.89%。评审时，云南省地质科学研究所根据评审需要、兼顾回避原则，按专业配置从专家库中随机抽取专家组成专家组进行评审，共抽取评审专家267人/次。出具了85份矿产资源储量评审意见书，为云南省自然资源厅的矿政管理提供了专业支撑。

三、存在问题

（一）中心维度：评审管理不适应新时期矿产资源管理要求

现行储量评审管理制度发挥了较大的作用，但矿产资源储量管理改革对评审机构、矿业权人及报告编制单位都提出了更高的要求。2017年，国务院取消地质勘查资质审批，有助于推动地质勘查行业转变管理模式，实现高质量发展。云南省自然资源主管部门同年印发的行政规范性文件《云南省国土资源厅关于印发〈云南省矿产资源储量评审备案管理办法〉的通知》（云国土资〔2017〕47号）部分内容已不能满足新时期储量评审管理要求，评审机构制定的质量管理体系也亟须修订完善。主要表现在评审管理缺乏统一规范。目前，各地的主流做法是由自然资源主管部门通过公开招标方式选择评审机构，评审机构组织评审专家进行评审并出具评审意见书，主管部门、评审机构和专家三方共同对评审结果负责。云南省在此基础上引入第三方审核机制，由云南省地质调查局对评审意见书实行事中监管，提高储量报告可信度和评审结果合理性。评审专家和评审机构对评审意见书的质量把控责任尚未完全统一，引入第三方审核机制后，“多重负责制下的评审管理，容易造成责任主体不明确的问题”^[]，不利于保证评审质量。

（二）历史维度：资料数据化程度低

目前，矿产资源储量评审主要采取会审、函审等方式进行。报告送审时，报告编制单位会提供相关图件、表格、文字及实物工作量的电子文档。报告评审备案后，评审机构会通过储量评审备案信息录入工具向自然资源主管部门上报储量数据库。云南省储量评审管理信息化水平和储量数据距离满足自然资源主管部门全面掌握矿产资源家底、加强评审全过程监管乃至优化评审流程等方面的要求还存在一定差距。主要原因是云南省数字化矿山建设还处于探索阶段，现有的地质资料缺乏统一的数据化规范和格式标准。此外，储量评审的信息化支撑手段不健全，尚无法满足“接办分离”“审批不见面”“一网通办”“全程网办”等要求。

（三）横向维度：数据资源共享难

自然资源部开发的储量评审备案信息录入工具作为单机系统，仅能实现报告基本情况、评审备案结果、资源量数据录入等功能，无法实现数据库资源共享。在该系统中，矿业权人已在勘查开采公示信息系统中填报的部分内容，仍要求评审机构再次录入。实践中，已发现不同数据库之间的同一个指标互相矛盾的情况，不便于管理。

（四）纵向维度：缺乏政策支持

云南省自然资源厅层面，正在以“数字云南”建设为契机加快推进自然资源数据治理工程实施，通过“一体化”建设，推动自然资源业务系统的优化、升级，实现自然资源业务应用全周期管控。同时，建立部门间信息共享集成机制，基于自然资源业务网和电子政务外网，按照分类型实现共享，分区域梯次推进，分级落实责任的工作思路，实现与相关部门的信息共享。相关工作成效尚未在储量评审信息化支持中得到体现。评审机构为满足评审要求，做了储量评审管理系统建设的尝试，但缺乏自然资源主管部门的政策支持，自建系统无法与矿政管理系统实现有机衔接发挥更大功效。

四、优化路径建议

基于上述四个维度对云南省储量评审管理存在的问题进行梳理和分析，结合国家治理体系和治理能力现代化要求，从评审机构的目标定位出发，对优化云南省矿产资源储量评审提出如下优化路径建议：

（一）完善管理机制，提升评审能力

《云南省自然资源厅关于推进矿产资源储量管理改革的通知》（云自然资规〔2020〕5号）指出，自然资源主管部门应当采用公开竞争方式选择矿产资源储量评审机构^[]。评审机构应立足于服务政府管理，定位于为主管部门掌握矿产资源家底提供服务，从维护国家所有权益出发，正确处理政府与市场的关系。

1.完善评审机构管理制度。评审机构要按照相关规范要求，制定评审章程，明确评审资格、职业道德、投诉和承接等规定，建立规范的工作体系，确保评审质量和结果可信度。为应对矿产资源管理的专业性和风险性，可借鉴主要矿业国如澳大利亚、加拿大等，探索建立矿产资源储量胜任人制度。该制度对于从业人员具有统一的行业管理、有力的道德约束、强制性的专业能力发展、良好的声誉要求、明确的责任落实等优点^[]。在我国勘查资质取消、行业自律体系还不健全的现状下，建议发展胜任人制度用以解决“只评审不备案”情形的报告审查，作为行政确认方式评审备案的有效补充。同时，实现对从业人员的统一有效管理，加强个人诚信和责任落实，提高矿产资源储量报告质量。

2.精细化管理评审专家。自然资源主管部门应当统一建立和管理评审专家库，制定明确的评审专家入库要求、评审标准体系和责任追究机制，采取个人报名、单位推荐等方式遴选评审专家。专家库应当实行动态管理。定期对评审专家进行考评，考评不合格的，从专家库中移除，并在自然资源主管部门网站公示。根据需要，适时调整专家库中专业类型、人数、人员，更新专家信息。

3.建立信用承诺制度。矿业权人和报告编制单位在申请矿产资源储量评审备案时，会对其提交的资料内容真实性和准确性做出承诺。建议自然资源主管部门进一步制定格式规范、内容充实、可用性强的信用承诺书模板，在公示评审备案结果时一并公示承诺书。对评审中发现资料、数据造假的，评审机构及时将情况上报自然资源主管部门，由主管部门将相关单位和人员列入“黑名单”并把结果共享到“信用中国”平台。同时，评审机构及评审专家也应对其出具的评审意见合规性、科学性负责，由第三方审核机构进行评价考核，考核结果同样纳入社会信用体系。

（二）加快信息化建设，提升管理效能

随着矿产资源储量管理改革的全面实施，对储量评审提出了更高要求。为了提高储量评审服务能力，提升管理效能，评审机构应加强信息化建设。云南省地质科学研究所依托云南地质大数据服务平台资源，建设了矿产资源储量评审三维建模软件，对矿产资源储量报告及其申报的资源储量实行统一技术质量监督、审核和验收，有利于提升储量评审管理工作智能化和自动化。同时，软件结合国内先进的GIS信息技术，根据地质工程数据，建立三维地质模型，实现矿权信息三维可视化管理，提升矿权管理的科学性和精细化。今后，应加强软件对现有储量数据库的集成、优化和版本迭代升级，着力建设可与自然资源主管部门业务系统互联互通、数据共享的综合管理平台，进一步提升管理效能。

五、结论

矿产资源储量管理是矿政管理的重要组成部分，是合理利用与保护矿产资源的核心，对掌握矿产资源家底、维护国家所有者权益发挥着不可替代的作用。本文在梳理总结云南省储量评审管理早前实践基础上，从四个维度分析存在问题，并提出理清政府国内外立法和研究现状进行分析，将在底土权益、法律规范、制度措施等几个方面分析底土资源在现行立法中的局限性，提出完善评审机构管理制度、精细化管理评审专家、建立信用承诺制度、加快信息化建设等方面的优化路径建议，为提升储量评审管理提供了理论依据。

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（本网站所发布的论文为2023年西部地经网学术年会征集到的论文原稿，以供交流分享，论文的真实性和合法性由作者自行负责。）