“多规合一”规划编制支撑服务乡村振兴路径的探索

—以者东镇樟盆村“多规合一”实用性村庄规划编制为例

乡村规划是开展乡村建设、乡村振兴和乡村治理的重要工具与手段，角色和使命非常重要。近年来，全国各地的乡村建设轰轰烈烈，类型多样、丰富多彩，与丰富实践相伴生的是各种各样的反思、争论和批评。围绕实现国家治理体系现代化、推进生态文明建设等重大目标，我国正在面临经济转型、社会转型、城镇化转型。在国土空间规划体系建构的关键时刻，国家提出要编制“多规合一的实用性村庄规划”，这给我们提出了很多新的要求。我单位通过对镇沅县者东镇樟盆村“多规合一”实用性村庄规划编制为项目契机，在项目中探索多规合一的实用性村庄规划到底该怎么编，如何处理好空间规制与发展活力的关系，如何实现上位规划向下位规划的传导，如何处理好系统性规划与简单实用性需求的关系，如何处理好多元协同与发挥村民主体积极性之间的关系等，阐述村庄“多规合一”规划具体内容。

关键词：村庄规划，多规合一，规划体系，樟盆村

一、规划准备

首先要从思想上，系统了解和学习项目规划背景和规划指导思想，实施乡村振兴战略的总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，涉及农村经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等多个方面，彼此之间相互联系、相互协调、相互促进、相辅相成。要尊重农村建设的客观规律，以解决农民最迫切需要的实际问题为前提，突出乡村特色和地方特色。坚决防止大拆大建和形式主义，坚决防止盲目照抄照搬城镇建设模式，坚决防止不顾当地财力，超越集体经济和农民的承受能力，违背群众意愿、侵害群众利益，一哄而起、盲目铺开。充分利用己有条件，坚持以城带乡的建设机制，立足于村庄己有基础，整合各方资源，坚持政府引导与农民自力更生相结合，以完善村庄最基本、最实际的公共设施和基础设施为目标，优先整治村内供水、道路、排水、垃圾、废弃宅基地、公共活动场所、住宅与畜禽圈舍混杂等项目，逐步改变农村落后面貌，扎实稳步推进农村基础设施建设和村容村貌整治。充分发挥基础党组织和村民委员会的作用，加强对村庄整治的领导与实施组织。要探索村庄整治工作的民主管理机制，保护农民的合法权益；要建立农民参与机制，为动员和组织农民广泛参与村镇建设提供制度性保障，加强政府引导与支持，确立农民在村庄整治中的主体地位，尊重农民意愿和对项目的选择，充分调动农民自力更生建设家园的积极性。

然后制定项目规划编制原则：坚持“多规合一”规划引领原则；自然与生态保护优先原则；因地制宜、与时俱进原则；突出特色原则；协调整合原则；节约集约、保护优先原则；坚持农民主体地位原则；坚持全域覆盖原则等，确定规划定位与规划期限，为下一步实地调研和收集资料做相关准备。

二、实地调研与资料分析

村庄“多规合一”规划主要包括村庄现状分析以及基于“多规合一”的村庄规划两方面内容，本节为者东镇樟盆村现状分析。本节将进行现状调研分析、上位规划分析，并以其为基础，汇总樟盆村相关资料、划定樟盆村不同层面的规划范围；最后进行村庄“多规合一”规划中明确需要进行的地形地貌分析、土地利用现状分析、基础设施分析以及建筑分析等，绘制分析图纸并做出说明。

为明确村民切实需求，使规划切合实际，进而保障规划的实施，在规划编制之前，我单位项目规划小组对村庄进行了多次多天的驻村调研，除与村委会以及上级领导部门进行相关沟通外，采取发放调研问卷、入户访谈等方式对村民进行了面对面交流。通过调研以及各类资料收集，主要了解了村庄自然条件、人口、经济、居住、公共服务设施、基础服务设施等方面基本情况。

通过调研，我们综合分析樟盆村的发展优劣势如下：

1.优势：

（1）生态保护较好，人为破坏较少，立体气候明显，景色壮丽，有瀑布、原始森林（哀牢山自然保护区）、百年古茶树、百年溶洞（蝙蝠洞）。

（2）隔县城、乡镇路途遥远，但是距离玉溪市新平县戛洒镇直线距离较近，但被哀牢山隔断，不过樟盆距镇上天候高速距离不到十公里，且与者东风景名胜“飞来寺”距离较近，后期产业与旅游发展具有一定交通优势。

（3）水资源较为充沛，但是高位水池较少，而且净水程度较弱。

2.劣势：

（1）产业发展较为初级，种植业与养殖均未形成规模，未发展农产品加工和旅游产业。

（2）一方面新增建设用地受地形地貌、生态红线、基本农田约束较大，另一方面村庄内部依然存在部分闲置土地。

（3）村庄布局过于散乱，不利于公共基础设施的配置和共享。

（4）人口出生率较低，文化素质不高。

3.挑战：

（1）如何让樟盆村的产品在地区内形成差异化的产品优势，实现当地居民增产增收？

（2）如何劳务大量输出、人口不断外流的大背景下，逐步发展乡村？

（3）如何在乡村旅游的大市场中吸引旅游资源，将樟盆村的自然资源转化为经济效益？

4.机遇：

（1）乡村振兴的大环境下，国家鼓励发展村庄建设，在惠农政策、扶贫政策等扶持帮助下，有利于村庄的整体发展。

（2）已有的古茶树基地将为樟盆带来发展和机遇，后期道路硬化与旅游项目开发后将会给樟盆的经济带入一个新的台阶，与高速沿线的普洱市、镇沅县城等地的交流将更加紧密，有利于樟盆村融入区域经济发展。

三、村域规划

经过实地调研和详细的分析之后，可以从村庄发展目标、空间格局、国土空间规划分区与用地布局、产业发展引导、基础设施规划、公共服务设施规划、总体风貌引导控制、国土综合整治、综合防灾减灾等多方面综合规划，并进行文本图件编制。这里强调两个重点方面，一是空间格局、国土空间规划分区与用地布局中的“多规合一”的底线管控规划；二是国土综合整治中的国土空间用途结构调整。

“多规合一”的底线管控就是落实上位国土空间规划确定的生态保护红线、永久基本农田、村庄建设边界规模等各项约束性指标，按照与互不冲突的原则统筹划定各类保护线。这里的难点在于三线空间交叉重叠的问题，比如永久基本农田与生态红线、永久基本农田与村庄建设用地交叉重叠等，这就需要与县级国土空间规划相互衔接；上级自然资源主管管部门分派的永久基本农田、大部分项目位于永久基本农田内、耕地保有量、生态红线保护等面积指标问题；本轮规划暂定的村庄建设边界（土地需求量）与上级分派的指标量之间的平衡问题。

例图1：底线管控分析图

 

规划以合理配置、集约使用空间资源，优化空间布局为原则，综合考虑樟盆村村域建设用地适宜性评价、生态红线、永久基本农田保护线等范围及管控要求，协调各部门、各专业规划的空间要素，落实国土空间保护与利用的管控意图，将樟盆村村域空间划分为生态空间（含生态保护区和生态修复区）、农业空间（含农业生产区和村庄建设区）和基础设施网络三类空间。

在进行完空间格局、国土空间规划分区与用地布局、产业发展引导、基础设施规划、公共服务设施规划、总体风貌引导控制、国土综合整治、综合防灾减灾等多方面综合规划后，势必会造成整个村域内国土空间用途的变化，所以需要进行调整。这就要求我们对照国土空间用途表进行微调整。

例表1：樟盆村国土空间用途结构调整表（部分）

一级类	二级类	三级类	规划基期年		规划目标年		规划期内面积增减
			面积（公顷）	比重（%）	面积（公顷）	比重（%）	面积（公顷）	比重（%）
园地	茶园		167.3030	6.0718%	167.1242	6.0653%	-0.1788	-0.01%
	果园		167.9537	6.0954%	166.2008	6.0318%	-1.7528	-0.06%
	其他园地		1.2571	0.0456%	1.2571	0.0456%	0.0000	0.00%
林地	乔木林地		1439.9845	52.2603%	1439.6746	52.2491%	-0.3099	-0.01%
	灌木林地		81.7881	2.9683%	81.4827	2.9572%	-0.3054	-0.01%
	竹林地		18.4554	0.6698%	17.9761	0.6524%	-0.4793	-0.02%
	其他林地		0.1010	0.0037%	0.1010	0.0037%	0.0000	0.00%

四、自然村（集中居民点）规划

本节首先要清楚了解村庄的规划定位分类，樟盆村的规划定位为聚集提升类。其次要从了解当地建设边界管控政策，镇沅县农村宅基地管控政策为农村民房新增、改扩住房的应当在宅基地设范围内选址，严格执行“一户一宅"制度，结合村庄现状用地情况及村民建房意向，主要是利用居民点周边的闲置地、未利用地以及拆除的老宅基地分散布置，每户人均宅基地面积不超过30平方米，每户不超过150平方米，建筑层数不超过3层12m；农村社区服务设施用地管控要求为以现状社区服务设施为主，对周边用地进行适当整合，集中布局农村社区服务设施，形成行政村级的社区服务设施中心，农村社区服务设施建设涉及村庄发展全局和公共利益，规划中确定的用地控制边界只允许建设基础设施和公共服务设施，不得做其他建设，同时鼓励沿街村民利用自家住房配套农村商店和小超市等商业服务设施；基础设施和公共服务设施用地管控要求为供水、污水处理设施需独立占地，对需要独立占地的划定村庄公用设施用地边界，边界内不得进行与之不相关的其他建设，对无需占地的公用设施，需要明确应该设置的规模、位置、线形，按点位、线形进行布局与管控；绿地与广场用地用地管控要求为已改善人居环境为目标，结合村庄的住宅布局、景观、绿化、功能要求，采用分散与集中相结合的方式，合理布局绿地与开敞空间用地，严格划定绿地与开敞空间用地边界，绿地与开敞空间边界内不符合规划要素的构筑物应限期拆除，任何单位和个人不得私自占用绿地与开敞空间进行建设，任何单位和个人不得在景观与绿化用地边界内进行拦河截溪、采土取石、堆放垃圾、排放污水以及其他对生态环境构成破坏的活动；农业设施建设用地管控要求为农村社区服务设施建设涉及村庄发展全局和公共利益，规划以提升村民收入、优化村落风貌、合理布局种植生产的原则，规划中确定的用地控制边界只允许建设基础设施和公共服务设施，不得做其他建设。最后进行农村住房布局指引，严格执行“先规划、后用地，先审批、后建设，一户一宅、建新拆旧”的农村村民住房建设管理原则。村民住房建设应坚持“以人为本、生态宜居、规划先行、节约用地、因地制宜、相对集中、保证安全、依法审批”的原则，符合适用、环保、美观的要求；村庄整体布局围绕原有的结构和肌理进行，在延续原有村庄的空间格局上，利用村内空地、周边可建设用地，合理布局新增宅基地、公共服务设施、基础设施、绿地广场等公共空间，优化村庄交通系统。

这里以樟盆村兑娘自然村为例介绍本次规划的详细内容，包括总体布局、村庄建设边界划定、村庄建设重点、道路交通规划、供水排水工程规划、电力电信工程规划、教育文化体育设施规划、医疗卫生设施规划、环卫工程规划等。然后具体提出人居环境提升的各种措施及实施手段。

例表2：兑娘基础设施和公共服务设施规划配置表

 

五、制定行动计划和实施保障

有了规划内容就要提出可行的行动计划和实施计划。这里需要我们对每一项新增的规划工程做出金额预算，切不可脱离实际。

以樟盆村来说以切实保护耕地和生态红线的原则，严格落实永久基本农田保护目标，近期规划明确村庄居民点用地与布局，积极引导村民集中建房，推进以茶园、基本农田、水生态系统为主的生态修复治理和综合整治、公共和基础设施配套与道路交通建设，发展壮龙塘级集体经济，优化人居环境，提升村民生活质量。采用“分期建设、持续保护、协调发展”的原则，安排各阶段的建设项目和开发重点。近期重点推进村庄居民点用地整理和生态保护修复与综合整治，完善道路交通建设和公共和基础设施建设，并成立成立樟盆村工作领导小组，分设茶旅融合旅游项目建设组、党建和乡风文明组、产业发展与基础设施建设组3个工作组，负责统筹协调、组织实施和考评验收等工作。

例表3：兑娘近期规划工程项目表

 

六、结束语

随着城乡一体化进程的加快，乡村地区建设发展的重要性逐渐提升，村庄规划愈发被重视，国家出台大量法规政策用以指导村庄建设发展，不同政策导向下出现了不同种类村庄规划：以现行法规条例为导向的村庄规划、以村庄环境整治为导向的村庄规划、以社会主义新农村建设为导向的村庄规划、以美丽乡村建设为导向的村庄规划等。在多种规划并行的现状下，村庄规划无法良好的指导村庄的建设发展，并由此引发了村庄规划的大量共性问题。提出村庄规划“多规合一”是解决现阶段村庄规划问题的最佳途径。

以“多规合一”为导向的村庄规划本质在于整合协调现阶段各类村庄规划的内容，将各规划统一为一个规划——即村庄“多规合一”规划，满足村庄生产生活生态需要的，完整的“一张蓝图”、“一个规划”。

进行村庄“多规合一”规划的编制探索。

明确村庄“多规合一”的基础在于以下几点：第一，简化乡村规划体系，即形成以村庄“多规合一”规划为村庄唯一规划的规划体系；第二，协调法律法规政策，即明确应编制以村庄规划建设发展为主体的各法规条例；第三，统一用地分类标准，其中包括土地利用规划中的用地分类与城乡规划中用地分类标准的衔接，以及村庄规划中用地分类与城乡规划中用地分类的衔接；第四，加强村庄规划中的公众参与。明确“多规合一”村庄规划的具体内容。首先，对村庄布点规划、产业发展方向等应在上级规划中确定的规划内容提出上层规划建议。其次，区分规划层面，即村域范围内应进行控制线规划、保护规划以及战略发展规划；村庄建设区范围内应进行土地利用规划与空间布局规划、基础设施与公共服务设施规划、建筑设计导引等；此外，还需编制行动规划以保证规划的顺利实施。

本文的不足之处主要是第一，村庄规划所涉及的方面较多，限于本人水平未能反映村庄规划中所涉及的所有方面；第二，村庄“多规合一”规划涉及层面广泛，鉴于时间精力以及篇幅原因，对于县（市）层面以及乡（镇）层面村庄“多规合一”规划未能论述。论述中选取的案例虽然有一定的地域性特征，但是村庄“多规合一”的规划方法以及编制思路可以为之后的村庄规划提供方向，希望本文可以为之后的村庄规划提供一定的借鉴意义，

 

参考文献

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（本网站所发布的论文为2023年西部地经网学术年会征集到的论文原稿，以供交流分享，论文的真实性和合法性由作者自行负责。）