云南省国有地勘队伍改革发展浅析

摘  要：2020年是国有地勘队伍改革的最后期限，事关地勘队伍的命运前途，根据我省地勘队伍存在机构设置重复、地质市场不规范、事企并轨运行、公益职能不清、产业结构单一、技术力量碎片化、缺乏现代化企业管理制度、历史问题较多等现状，提出了作好顶层设计、出台相关配套政策，构建一省一局、一州(市)一队的组织格局，加强地勘行业管理，加强自身建设等思路，期望为我省地勘队伍改革提供有益参考。

关键词： 云南省  国有地勘队伍  改革发展  一省一局

 

一、云南省国有地勘队伍基本情况

 

(一)人员队伍情况

我省地勘队伍众多、门类齐全，中央管理的地勘单位有中国建材地勘中心云南总队、云南省核工业、中化地质矿山总局云南地质勘查院、中国冶金地质总局昆明地质勘查院，属地化管理的地勘单位有云南省地质矿产勘查开发局（以下简称“地矿局”）、云南省有色地质局（以下简称“有色局”）、云南省煤田地质局（以下简称“煤田局”）及云南省地质调查局（以下简称“地调局”），有武警黄金部队的支队，还有涉矿国企云铜、冶金、昆钢等的地勘队伍。就属地化管理的地勘截至2017年底，职工总数17596人，其中在职人员7818人，在职人员中地质勘查人员4452人，占在职人员总数的56.9%。

(二)属地化管理的地勘分类改革情况

云南省内成立有公益性地勘单位—云南省地质调查局，是经云南省委、省人民政府批准，于2008年成立的全国首支省级地方公益性地质调查队伍，为云南省国土资源厅管理的副厅级事业单位，核定事业编制460名，下设云南省地质调查院、云南省地质环境监测院、云南省国土资源规划设计研究院、云南省地质技术信息中心。

根据云南省机构编制委员会办公室《关于云南省地质矿产勘查开发局及所属事业单位分类的通知》（云编办〔2014〕166号），地矿局纳入分类范围的局属事业单位有27个。具体如下：国土资源职业学院划入公益二类(现已移交教育厅管理)，局机关、测绘院、勘查院、培训中心、实验室等7个单位划入生产经营类；一大队、二大队、三大队、四大队等19个单位暂定划入公益二类。

根据云南省机构编制委员会办公室《关于云南省有色地质局及所属事业单位分类的通知》（云编办〔2014〕163号），有色局纳入分类范围的局属事业单位有16个。具体如下：局机关、地勘院、服务中心、306队、308队、310队、312队、313队、317队、楚雄院、物勘院等11个单位划入公益二类；勘测院、经营公司、物资公司、培训中心等4个单位划入生产经营类；地研所暂定公益二类。

根据云南省机构编制委员会办公室《关于云南省工业和信息化委员会所属事业单位分类的通知》（云编办〔2014〕184号），煤田局纳入分类范围的局属事业单位有6个。具体如下：局机关、一四三队、一九八队、一九九队等6个单位划入公益二类。

二、云南省国有地勘队伍存在的问题

 

(一)机构设置重复、资源难共享、难做大做强

有地矿局、有色局、地调局、煤田局、核工业、建材、化工、冶金八大系统的地勘队伍（不含国企内设地勘队伍），机构设置重复，管理成本高，市场竞争力相对较弱。各系统为了生存需要，各自为政、独享成果、对外单位保密，造成资源的闲置和重复工作，难以形成合力，难做大做强；云南省为有色金属王国、地灾高发省份，但在近几年大力投入找矿和地灾治理中未培养、煅练出国家级人才如院士等。

(二)地质市场不规范，缺乏有效管理

地质行业长期处于计划经济，市场起步较晚，2000年以后地质市场才逐渐形成，缺乏有效管理机制，地质市场极为不规范，非公经济体(挂靠资质)大规模进入地质市场，非公经济体利用他们经营的灵活性，操纵招投标，抢占项目，质量得不到保障，造成有实力有技术的省内国有地勘队伍得不到项目。如我省地质灾害治理工程，绝大多数都被非公经济体操纵。

(三)事企并轨运行，缺乏有效机制

地勘队伍下属单位注册有各类独立法人实体，在体制上事企不分，管理上双轨运行、混合经营，存在体制不顺、权责不清等诸多问题。虽经多次重组分离，但改革仍不彻底，人的身份等历史遗留问题未得到解决，造成事业不优、企业不强，目前项目按企业运作，工资分配和审计按事业进行，导致企业运作无法通过事业审计，职工干部工作的积极性和主动性不高。

(四)公益职能不清，缺乏项目支撑

目前，虽然地调局主要负责全省基础性、公益性地质调查和战略性矿产资源调查以及国土资源规划研究工作，但从具体运作体制机制上来看，还是以承担项目的形式来履行公益性职能，工作经费还是没有给予相应的足额保障。同时，由于地调局的存在，其它国有地勘单位与地方政府普遍接恰较少，双方未建立紧密的业务联系和指导关系，虽以项目的形式承担了部份地灾监测、应急抢险等工作，但波动较大，没有形成长期固定的有效工作机制，项目支撑不稳。

(五)产业结构单一，缺乏支柱产业

当前矿业经济形势低迷，对地勘行业影响较大，国家和省在勘查投入转向，商业性勘查投入大幅下滑，获取新的项目难度很大，加之地勘队伍众多，工作领域和范围差异不大，导致同质化竞争严重。以有色局为例，一是同质化竞争严重，局在昆明现有6家地勘单位，工作领域的重叠性、工作范围的重合性引发市场的不规范和兄弟单位相互竞争；二是项目小、单价低，局属的317队2017年共签订合同1241个，合同金额8224万元，单个合同金额多在10万元以内，有的甚至不到1万元。煤田局更是如此，煤炭市场严重下滑，全局经营收入逐年下降，经济总量小，回款难度大，可持续性发展和抗风险能力弱。

(六)技术力量碎片化，难以做专做精

上世纪80、90年代地地勘队伍改革，国家项目的锐减，新的地质市场未形成，导致地勘队伍职工大量下岗，而队伍数基本没变化，虽2005年后地质市场有所回升，各地勘队伍招收了部分大学生，但总体规模较小。以有色局为例，大队(院)级队伍在岗职工普遍在20～150人，最大的队伍不超过500人，而各大队(院)的党政工团基地设置完备，导致管理人员普通较多，部分单位管理人员超过了50%，管理成本较高，技术人员少之又少，加之地质市场疲弱，为了生存，无法聚焦主业，只要与地质相关的业务如开发方案、土地复垦、恢复治理、水保、地灾、压覆、工勘等均开展，技术力量碎片化、业务范围广、管理成本高，无法做专做精，缺乏市场竞争能力。

 

(七)地勘“黄金十年”，缺乏有效管理

随着矿权管理的放开，2005～2010年，矿权交易活跃，因矿权放开之前90%的探矿权均登记在国有地勘队伍名下，通过矿权转证，给国有地勘队伍带来了不菲的收益，加之2009年开启的三年找矿行动，给国有地勘队伍创造了“黄金10年”。“黄金10年”好的方面是地勘队伍职工收入大幅提高，找矿效果较好，为云南省的跨越发展奠定了矿产资源基础。同时存在负面影响，一是好的矿权基本卖完，地勘队伍失去了自己的工作场所，沦为打工者；二是矿权转让的钱没用好，未用于技术或产业的转型升级，仅用于局、队(院)二级发工资，形成了既得利益阶层，如有色局处级以上干部严重老化，平均年龄均接近退休；三是由于地勘队伍富了、生活好过了，部分领导干部丧失了理想信念，不为人民为人民币、只维上不维下、任人唯亲、民主集中制成了走过场，造成了较大的负面影响，损害了单位利益，属地化管理各局主要领导均有违规违纪就是最好的例证；四是工资分配以“大锅饭”为主，调动不了积极性，工作效益低下，等靠要的思想严重。

(八)旧的企业文化失效，新的企业文化未建立

地勘队伍在2000年属地化管理以前基本处于计划经济时代，基本为一队一院，职工基本靠单位，外界接触较少，有住房、学校、医院等，生活、工作均在单位，环境较为封闭，思想较为单纯，单位管理基本靠地勘队伍优良传统进行管理, 形成了独特的企业文化，如“三光荣”精神、“传帮带”等。然而在2000年属地化后，地勘队伍推向了市场，职工除了工资外，其它传统福利全部取消，单位慢慢成了仅是一个上班的地方，职工与外界接触多，导致思想的多元化，原有的企业文化失效，加之市场不稳定，地勘单位发展以经济建设为中心，对企业文化建设不够重视，未形成新时代的地勘队伍企业文化，凝聚力不够，现在地勘队伍内部出现很多问题与此有关。

(九)历史问题较多，缺乏发展动力

历史包袱重，离退休职工比例大，待岗人员(以有色局下属的313队为例，在岗职工56人，待岗人员118人，下岗率达68%)、遗属较多，相配套的基地管理等工作需要大量的管理资源和成本。基地基础设施老化、环境差，基地住房及水电均需亟待改造，但缺乏资金来源。基地分散，安全、治安隐患大，管理工作与市场接轨程度较低。

随着机关事业单位养老保险制度改革的全面实施，调整工资、缴纳养老保险和职业年金等新增的常态化刚性支出较大，省财政明确答复新增所需经费在包干经费和部门自有经费中统筹解决，不再另行安排补助经费。这对原本就资金匮乏缺少积累的地勘单位，货币资金存量更加无法正常流转，生产经营压力较大。

(十)随着国有企业改革推进，云南涉矿国企基本被央企并购，云南本土地勘队伍将面临无矿可找的局面

随着国有企业改革推进，云南涉矿国企基本被央企并购，昆钢被武钢并购，云铜、云冶被中铝并购，云南黄金拟被中国黄金并购。云南矿产资源基本被几大涉矿国企所控制，而央企自己有强大的地勘队伍，按央企以往作法，自己能做的工程基本不外委，若这样，云南本土地勘队伍将面临无地找矿的局面。

 

三、云南省国有地勘队伍改革发展浅析

 

党的十九大报告中指出，“全面建成小康社会，人民对美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”新时代的经济社会发展方式，对地勘行业也有着美好发展的期愿，不再是简单的摸家底、找资源的矿产勘查，而是紧贴社会发展需求，充分发挥地质工作的基础性与先行性作用，着力在协调发展中拓展空间，在补齐短板中增强后劲。国有地勘单位改革缺乏全国统一的顶层设计，导致全国各省(市)国有地勘单位改革发展进展不统一、改革模式不统一。根据云南省为“有色金属王国”、“植物王国”、地灾高发省份的实际情况，提出以下浅析：

(一)作好顶层设计，出台相关配套政策

国有地勘单位改革，核心是人，解决好职工所顾虑的事情，以问题为导向，才能保证地勘单位的稳定发展。职工干部顾虑的一是社保问题，因为2014年10月才开始交缴，以前的视为交缴，个人账户实际上没有钱，担心改革后按个人账户实际金额计算养老金，导致养老金大幅下降；二是改革后历史问题未得到较好解决，造成单位负担过重，管理成本过高，缺乏竞争力，发展缺乏动力；三是改企后一刀切，事业单位和企业单位退休工资差别太大了；四是改革后社保全由个人交缴，多数待岗职工是没有能力承担；五是离退休职工担心改革后基地服务管理不好。针对以上问题，提出以下建议：

1.理顺体制机制，实现公益商业分体运行。按行业进行分类改革，聚焦主业。一是基础性、公益性较强地质方面，工作经费应纳入财政支出预算科目，构建稳定长期的资金投入机制，增强公益性职能的落地，落在国家、省、市等各级政府的具体工作任务上，建立完善地勘单位履行公益服务职能的长效机制。二是工勘、房地产、酒店等市场化较高的行业，向企业集团改革转制，从上至下建立“权责明确、事企分开、管理科学”的现代企业制度。

2.出台配套政策，处理好历史遗留问题。出台政策明确以下事项：一是对地勘单位转企实行“扶上马、送一程”的鼓励激励政策，给国有地勘单位配置矿权，鼓励地勘单位走探采一体化道路，帮助地勘单位进行土地变性等，设定过渡期，过渡期内保留一定的事业经费；二是解决好2014年10月前的社保费用；三是改企后不刀切，实行分段计算养老金；四是争取实行“三五”退休政策，解决部分能力差、生活困难的老同志的问题；五是明确待岗职工及改革过程无岗位人员的分流问题；六是离退休职工及基地管理由财政全额承担。

(二)构建一省一局、一州(市)一队的组织格局

根据云南省地勘队伍存在机构设置重复、同质恶性竞争、发展不充分不平衡、资源难共享、技术力量碎片化、难做大做强等问题，建议构建一省一局、一州(市)一队的组织格局，根据各州(市)情况，组建具有针对性的精干地勘队伍，更好及时服务于地方政府，充分发挥地质找矿、找水、城市建设、减灾防灾、重大工程、生态修复、环境保护等社会民生地质工作的专业优势，弥补州(市)技术力量薄弱问题，充分发挥地质工作的公益性、基础性、先行性职能，保障国家能源资源安全，确保地质灾害防治及时有效，支撑生态文明建设。

(三)加强地勘行业的服务和管理工作

建议自然资源部要按照党中央、国务院“放管服”改革的有关要求，全面加强地勘行业的服务和管理工作，加快地勘行业的顶层设计，紧紧围绕国家能源资源安全保障和生态文明建设，明确地勘行业发展方向和重点任务，研究编制地勘行业发展战略；加强统筹中央和地方公益性地质工作，发挥财政资金的稳定和协调作用，引导地质勘查资源的合理配置，充分发挥基层地勘单位的作用；制定完善地质勘查行业标准，强化行业标准规范的管控和引导作用；按照国务院加强事中事后监管的要求，规范地质勘查市场秩序，激发各类市场主体活力，建立全国地质勘查行业监管服务平台，为地勘市场主体提供信息资源与服务。

(四)加强自身建设

一方面要统一思想、凝聚共识，调整单位发展战略和发展方式，明确以经济效益为中心，重视地勘业务拓展，培植可持续发展的新经济增长点，主动融入国家“一带一路”倡议;另一方面要按照市场经济体制的要求，理顺管理机制，积极探索推进人事、劳动、产权、分配等制度改革，逐步推进现代企业制度的建立，使新体制机制成为地勘单位改革发展的内生动力，不断增加自身的综合实力。打造一支专业精、素质高、开拓性强，适应新时代地质工作的专业化人才队伍，造就一批熟悉地球系统科学、精通地质勘查业务、掌握先进勘查技术的科技领军人才，以及具备全球视野和国际化水平的创新型团队。

(五)协调成为央企的地质技术支撑单位

加强与央企沟通协调，建立长期合作关系，让云南本土地勘队伍成为央企的地质技术支撑单位，央企在云南的矿产资源委托云南本土地勘队伍来找，发挥云南地勘队伍的技术和资料优势，提高找矿效益、降低找矿成本，同时云南地勘队伍有稳定的项目来源，实现共同发展，云南地勘队伍还可利用央企平台，实施走出去战略，服务于“一带一路”倡议。

总之，国有地勘单位改革涉及财政、自然资源、人保、税收、编办等多个政府部门，政府部门应加强协调，对符合现有法律法规的配套政策条款，争取妥善解决，保证地勘单位的稳定发展返回列表 >